L'externalisation des politiques migratoires en Europe : une stratégie controversée aux multiples enjeux

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Cette semaine, on revient fort avec un article sur l'externalisation des politiques migratoires et d'asile en Europe. Un sujet complexe que nous avons abordé avec soin. À ne pas rater ! 🌍📰

Ces dernières années, l’Union européenne (UE) et ses États membres ont intensifié leurs efforts pour renforcer l'externalisation de la gestion des flux migratoires et des politiques d'asile. Cette stratégie, bien qu’en gestation depuis les années 1990, s'est affirmée comme un pilier central dans les politiques migratoires européennes, en particulier depuis le sommet européen de La Valette en 2015 et l’adoption du Pacte européen sur la migration et l'asile en mai 2024.

Le phénomène de l'externalisation, qui se traduit par une délégation croissante des responsabilités liées à la gestion des migrations et de l'asile à des pays tiers, a donné lieu à une prolifération d’accords bilatéraux (entre des Etats membres de l’UE et des pays tiers) et des accords directement conclus entre l’UE et des Etats tiers. Ces accords, qui visent principalement à limiter les arrivées en Europe, soulèvent des questions cruciales en matière de droits humains et de souveraineté, et ont des implications géopolitiques et économiques majeures.

L’externalisation des politiques migratoires et d'asile en Europe : Une stratégie sans cadre juridique clair

L'externalisation des politiques migratoires et d'asile en Europe ne repose pas sur un cadre juridique prédéfini mais sur des accords bilatéraux, ce qui pose de nombreuses questions, dont celles du droit applicable. Il s'agit d'une stratégie politique par laquelle l'UE et ses États membres transfèrent une partie de leurs responsabilités en matière de contrôle des frontières, de gestion des flux migratoires et de traitement des demandes d'asile à des pays tiers. Cette approche vise à limiter les arrivées sur le sol européen, à contenir les populations migrantes dans les pays d'origine ou de transit, et à faciliter les expulsions. On distingue plusieurs formes d'externalisation, dont la sous-traitance de la protection des frontières, la délocalisation ou la sous-traitance du traitement des demandes d'asile, la réinstallation, etc.

En parallèle, l'agence européenne Frontex a vu ses moyens renforcés, devenant un acteur clé dans la mise en œuvre de ces politiques. Frontex, l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes, est une agence de l'Union européenne (UE) créée en 2004. Son rôle principal est d'aider les États membres de l'UE à gérer et sécuriser les frontières extérieures de l'Union. Frontex coordonne des opérations conjointes, fournit une assistance technique et opérationnelle, et déploie des agents de surveillance aux frontières. L'agence fait également l'objet de critiques pour son implication dans des pratiques controversées, notamment les refoulements illégaux.

Cette externalisation est devenue un enjeu central dans les politiques de l'UE et de ses États membres. Elle implique non seulement des questions de droits humains, mais aussi d'importants enjeux financiers, avec des milliards d'euros investis dans des sociétés d’armement et dans des pays tiers, qui ne sont pas toujours signataires des traités protégeant les droits humains, comme la Convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés. L’objectif principal de cette stratégie est de prévenir les arrivées irrégulières en Europe en déléguant des responsabilités à des pays extérieurs à l'UE, souvent en échange d'une aide financière ou de concessions politiques.

La sous-traitance de la protection des frontières : une réponse controversée à la “crise migratoire”

La sous-traitance de la protection des frontières est une des formes les plus courantes de l'externalisation. Elle consiste en la conclusion d'accords entre l'UE ou ses États membres et des pays tiers, généralement des pays d'origine ou de transit des migrants, pour qu'ils contiennent sur leur territoire ces personnes, y compris celles cherchant à demander l'asile (donc en besoin de protection). Il est important de rappeler que faute de voies légales d’immigration suffisantes, 90 % des bénéficiaires d’une protection internationale (comme le statut de réfugié) sont entrés en Europe irrégulièrement (via la traversée de la Méditerranée par exemple). 

Concrètement, ces accords se traduisent par l’envoi de moyens financiers et humains pour renforcer les frontières matérielles (construction de murs, installation de barrières), acheter du matériel de surveillance (drones, caméras, caméras thermiques), employer davantage de personnel (garde-côtes et gardes-frontières) et former le personnel local avec l’aide d’agents européens.

Ces mesures sont officiellement justifiées par la nécessité de protéger les personnes migrantes des dangers des routes migratoires irrégulières, telles que la traversée du désert ou de la Méditerranée, et de lutter contre la traite des êtres humains et les réseaux de passeurs. Cependant, la volonté de contrôler l’immigration irrégulière dans l’UE est la raison première du développement de ces politiques d’externalisation, et elle est de plus en plus affirmée, notamment dans le nouveau Pacte européen sur l’asile et l’immigration adopté en mai 2024 qui prévoit de bloquer les personnes migrantes aux frontières extérieures de l’UE à travers la mise en œuvre de procédures de filtrage, d’asile et d’expulsion depuis les frontières.

L’approche de l’UE sur la question commence à se définir à la fin des années 1990, début des années 2000 : elle vise un équilibre entre “le renforcement des capacités de protection des régions d'origine”, donc les aider à mieux pouvoir protéger les personnes qui craignent un danger, et la conditionnalité : en échange, les pays tiers pourraient obtenir une augmentation de l’aide publique au développement, des accords commerciaux, etc.

La « politique de voisinage » lancée en 2004 par la Commission européenne constitue le premier cadre formel de ce partenariat. D'autres initiatives ont suivi, notamment sous l'égide de l'Approche globale pour la migration et la mobilité (AGMM), un vaste programme encadrant la coopération entre l'UE, ses États membres et les pays non européens dans le domaine des migrations. Depuis l’augmentation des arrivées de demandeurs d’asile en 2015 dans l’UE, une période souvent qualifiée de “crise migratoire” par les médias mais qui s’est avérée être une “crise de l’accueil”, les accords UE-pays tiers se sont multipliés.

Le plus emblématique de ces accords est celui signé entre l'UE et la Turquie en 2016. Cet accord prévoyait le renvoi en Turquie de toutes les personnes en situation irrégulière arrivant sur les îles grecques à partir du 20 mars 2016. En échange, la Turquie recevait une aide financière pour accueillir les réfugiés présents sur son sol et la facilitation d’accès à des visas européens pour ses ressortissants. 

D’autres actions d’externalisation du contrôle des frontières ont suivi. L'UE a initié son soutien aux garde-côtes libyens en 2016, année où les opérations d'interception ont également débuté. Cette collaboration s'est intensifiée suite à la signature d'un protocole d'accord entre l'Italie et la Libye le 2 février 2017, suivie de la Déclaration de Malte adoptée par les dirigeants de l'UE à La Valette le lendemain. Cet accord a permis de légitimer des milices locales, dont certaines sont impliquées dans des crimes graves. Bien que ces accords aient contribué à une réduction globale des flux migratoires entre la Libye et l'Italie, et entre le Niger et la Libye, ils ont également entraîné une évolution des routes migratoires, qui sont devenues plus dangereuses. Ainsi, de nouvelles routes ont émergé, notamment celles passant par le Mali, l’Algérie et le Maroc pour atteindre l’Espagne. 

Accords avec des pays d'Afrique du Nord : Des enjeux financiers et éthiques

Une enquête menée par « Le Monde », « Lighthouse Reports » et sept autres médias internationaux a révélé comment l'argent de l'UE sert à commettre de graves violations des droits humains dans trois pays d'Afrique du Nord : la Tunisie, le Maroc et la Mauritanie. Ces pays, principaux points de départ et de transit vers l’Europe, ont reçu plus de 400 millions d’euros du Fond fiduciaire d’urgence pour l’Afrique, lancé en novembre 2015, auxquels s'ajoute l’argent des accords bilatéraux entre ces États et des États membres de l’UE.

En Mauritanie, par exemple, la Commission européenne s’est engagée à verser en février 2024, 210 millions d’euros dont une partie pour la gestion des migrations, en plus des 80 millions déjà envoyés avant 2024. 

Cependant, l’enquête révèle que ces pays ne respectent pas le droit international et dévoile la face cachée de ces accords : des stratégies d’harcèlement visant à décourager les migrants subsahariens, des rafles dans les rues, des conditions de rétention inhumaines dans des centres fermés et des retours forcés vers des pays frontaliers sans procédure adéquate. Par exemple, en Tunisie, des migrants sont éloignés dans des conditions inhumaines vers des zones désertiques à la frontière avec la Libye.

Les pratiques d’interceptions en mer, notamment en Mauritanie pour empêcher les embarcations de fortune de rejoindre les îles Canaries, s’inscrivent également dans ce cadre. L’enquête révèle que des véhicules utilisés pour commettre ces pratiques sont fournis par des États européens, que les forces de sécurité marocaines sont payées avec des fonds de l’UE, et que des centres de rétention en Mauritanie ont été construits avec des financements européens.

Malgré les faits révélés par de nombreuses ONG et une enquête lancée par la médiatrice de l’UE, un accord récent, signé avec l’Égypte en mars 2024, prévoit une aide financière de 7,4 milliards d’euros, incluant des fonds pour le contrôle des frontières, la lutte contre le trafic d’êtres humains et l’aide au retour. En contrepartie, l’UE s’engage à ouvrir des voies d’immigration légales et à soutenir l’Égypte dans la gestion des migrations.

Pourtant, le volet sur les droits humains de cet accord ne garantie pas assez de mesures suffisantes pour assurer leur protection, le pays ne dispose toujours pas d’un cadre législatif pour l’asile, et plusieurs ONG dont Human Rights Watch ont documenté des refoulements illégaux, des détentions arbitraires, de violences physiques, et autres violations de droits humains à l’encontre des personnes migrantes.  

Au-delà des violations des droits humains, ces accords posent également un risque d’instrumentalisation politique. Le président turc Recep Tayyip Erdoğan, par exemple, avait ouvert ses frontières avec la Grèce en février 2020 pour exercer une pression politique sur l’UE, laissant entrer des milliers de migrants sur le territoire européen. Malgré ces dérives, de nouveaux accords continuent d’être conclus, souvent avec un cadre juridique flou, délaissant la protection des droits humains.

La délocalisation du traitement des demandes d’asile : Une évolution préoccupante

La délocalisation du traitement des demandes d’asile est une autre facette de l'externalisation des politiques migratoires européennes. Cette pratique consiste à transférer les demandeurs d’asile dans un pays tiers pour traiter leur demande. Dans ce cas de figure, le pays européen garde la responsabilité du traitement juridique de la demande d’asile. Lorsqu’il transfère cette responsabilité, on parle de sous-traitance. Historiquement, cette idée n’est pas nouvelle. Dès 1986, le Danemark proposait déjà un système de gestion des demandes d'asile dans des centres régionaux administrés par les Nations Unies, une idée qui n’a pas vu le jour. L’Australie représente le système le plus abouti à ce jour. Elle délocalise l’accueil des demandeurs d’asile à des micro-États relevant de son aire d’influence géopolitique. 

Toutefois, cette stratégie s'est renforcée récemment, dans le cadre de la politique européenne actuelle de migration et d'asile.

L’Italie se distingue en tant que premier pays européen à adopter une telle stratégie d’externalisation. Le 6 novembre 2023, elle a conclu un accord avec l’Albanie pour transférer le traitement des demandes d’asile des personnes interceptées ou secourues en mer par ses autorités. Ces personnes pourraient être débarquées dans les villes côtières albanaises de Shëngjin et Gjader. L'accord précise que les individus considérés comme « vulnérables » ne seraient pas inclus. Il prévoit également la construction de deux camps financés par l'Italie d'ici le printemps 2024 : l'un pour l'évaluation des demandes d'asile et l'autre pour les « éventuels rapatriements » (c'est-à-dire les expulsions). Cette approche s'inscrit dans une stratégie utilitariste, permettant à l'Albanie de démontrer sa volonté d'adhérer à l'UE. Néanmoins, les détails de cet accord restent flous, et son inauguration, initialement prévue pour le 1er août, a été reportée en raison de l'inachèvement des centres financés par les 800 millions d'euros alloués par l'Italie. Concernant cet accord, la commissaire européenne aux Affaires intérieures, Ylva Johansson, a déclaré qu'il n'y avait pas de violation de la loi, car il se trouvait « en dehors de son champ d'application ». 

Ce modèle d’externalisation semble sur le point d’être largement étendu au sein de l’UE et par ses États membres. Une lettre signée par 15 États membres exprime le souhait de supprimer “l'exigence de lien direct” afin de pouvoir transférer des demandeurs d'asile vers des pays tiers où leurs demandes seraient traitées ou même sous-traitées. Actuellement, l'exigence de lien direct empêche l'envoi de personnes vers des pays sans aucun lien familial, administratif, etc, avec elles. De plus, la majorité des pays européens souhaitent établir des centres de retour dans des pays tiers pour éloigner les individus dont les demandes d'asile ont été rejetées, facilitant ainsi leur renvoi vers leur pays d'origine, ce qui pourrait violer le principe de non-refoulement : principe en droit international qui interdit le retour des réfugiés et des demandeurs d'asile vers des pays où ils risquent d'être persécutés.

En réponse à cette lettre, 80 associations humanitaires ont appelé l’Union européenne à adopter une position claire pour défendre le droit d’asile et l’état de droit. Elles déclarent : « L’UE et ses États membres doivent se pencher sur cette problématique et mettre fin aux fausses promesses, ainsi qu'à la perte de temps et d'argent sur des propositions coûteuses, inhumaines et irréalisables. »

La situation est d'autant plus préoccupante, car la Hongrie, qui a récemment pris la présidence du Conseil de l’UE, a inscrit comme priorité dans son agenda : « endiguer l’immigration irrégulière » par une coopération renforcée avec les pays tiers et une attention particulière accordée à l’effectivité des retours. La Pologne, qui suivra la Hongrie à la présidence, semble vouloir poursuivre un programme similaire.

Ces pratiques de délocalisation sont particulièrement controversées pour plusieurs raisons. En déléguant le traitement des demandes d'asile, les États membres de l'UE évitent de respecter leurs obligations découlant du droit international, notamment la Convention de Genève de 1951, qui impose aux États d'accorder une protection à ceux qui fuient les persécutions. 

Enfin, la délocalisation des demandes d'asile dans des pays tiers expose ces derniers à des défis considérables. La capacité de ces États à gérer un afflux de demandeurs d'asile est souvent limitée, tant sur le plan logistique que financier. Ces accords peuvent également entraîner des tensions sociales et politiques au sein des pays d'accueil, qui doivent accueillir de nombreuses personnes migrantes sans disposer des ressources nécessaires pour y répondre de manière adéquate.

Pour approfondir ce sujet, nous vous recommandons plusieurs articles : 

• Groupe d'information et de soutien des immigré·e·s (Gisti). (2020, novembre). Le droit d’asile à l’épreuve de l’externalisation des politiques migratoires. Penser l'immigration autrement. Lien vers l'article

• MIGREUROP. (2024, février). Protocole d’accord Italie/Albanie sur les migrations : une coopération transfrontière contraire au droit international. GISTI

• Vers une externalisation croissante de la politique d’asile européenne ? – Vues d’Europe, France terre d’asile. Lien vers l'article

• Informations sur le Fond fiduciaire pour l’Afrique : Conseil de l'UE

• Enquête sur l’implication de l’UE dans les violations des droits humains en Afrique du Nord : Par Nissim Gasteli (Tunis, correspondance), Maud Jullien (Lighthouse Reports), Andrei Popoviciu (Lighthouse Reports), Tomas Statius (Lighthouse Reports), Thomas Eydoux (Le Monde), Liselotte Mas (Le Monde) et Cellule Enquête vidéo, (2024, 21 mai). Comment l’argent de l’Union européenne permet aux pays du Maghreb de refouler des migrants dans le désert. Le Monde.

Nous n'avons pas eu l'opportunité de pouvoir présenter d’autres types d’externalisation comme la réinstallation qui permet aux personnes nécessitant une protection, situées dans un pays de premier asile ou de transit, d’accéder légalement et en toute sécurité au territoire d'un État d'accueil. Cela leur évite d'emprunter des voies migratoires dangereuses. Bien que cette voie d'immigration légale pourrait constituer une réelle solution pour protéger les individus en danger, elle ne fait pas l'objet d'un cadre juridique européen suffisamment clair. Les États peuvent imposer des critères d’éligibilité opaques, et il existe un risque de détournement, ce qui pourrait transformer cette procédure en un instrument d’asile discrétionnaire, voire en l’unique voie d’accès pour les migrants cherchant à demander l’asile en Europe.

Les accords d’externalisation des frontières européennes compliquent l’accès à l’UE et entraînent une augmentation tragique des décès aux frontières de l’Europe, tout en mettant en péril le respect des droits humains et du droit international. En adoptant une approche principalement sécuritaire des migrations, l'Europe non seulement renforce l’immigration irrégulière, mais contribue également à l'enrichissement des réseaux de passeurs et à la croissance de l'industrie de l’armement. Cette stratégie a des répercussions profondément négatives sur la souveraineté des États tiers et les relations internationales. Pour véritablement respecter ses engagements humanitaires, l’Europe devra réorienter sa politique migratoire vers des voies légales d’immigration et une protection effective des droits humains, afin de répondre de manière durable aux défis migratoires du XXIe siècle. Cependant, l’approche adoptée par l’UE ne semble pas aller dans ce sens.

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